近年来，重信重访成为新时期信访工作的一个难点问题，做好重信重访工作、有效处理重信重访事项对于贯彻落实党的十九大精神、化解社会矛盾和构建和谐稳定的社会环境具有十分重要的意义。根据区人大常委会2017年工作安排，区人大信访办对依法化解我区重信重访信访问题进行了专题调研，现将情况报告如下：
一、重信重访的现状及主要特点
重信重访是指信访人两次及以上重复来信或来访反映同一问题的信访行为，是信访群众因诉求没有及时得到解决或已经解决但对结果存疑进而多次反复信访。由于重信重访人员因其问题难以解决而长期坚持信访，成为影响社会和谐、经济发展不稳定的重要因素。
从调查统计来看，2015年至今，区信访办共受理信访事项4930件，其中重信重访811件次，占来信来访总量的16%；重信重访中，2015年前就开始信访的重信重访242件，2015年后已化解187件，占重信重访的77.2%，2015年后发生的重信重访569件，已化解324件，占重信重访的56.9%。区法院共受理信访事项246件，其中重信重访32件，占来信来访总量的13%；重信重访中，2015年前就开始信访的重信重访28件，2015年后已化解3件，占重信重访的10.7%；2015年后发生的重信重访4件，已化解1件，占重信重访的25%。区检察院共受理信访事项254件，其中重信重访13件，占来信来访总量的5%。重信重访中，2015年前就开始信访的重信重访8件，2015年后已化解4件，占重信重访的50%，2015年后发生的重信重访5件，已化解2件，占重信重访的40 %。重信重访主要呈现以下特点：
（一）问题相对集中，热点较为突出。一是涉法涉诉类，针对司法机关投诉的重信重访仍是热点和重点，如反映不服法院判决、执行难和公安机关行政不作为或办案执法不公等。二是土地拆迁安置补偿类，主要反映征地拆迁补偿标准不合理及拆迁安置政策落实不到位等；三是劳动和社会保障类，主要涉及社保政策调整、劳动合同争议、涉军群体、襄渝铁路民工、企业改制、养老医疗等事关民生的各类诉求；四是金融借贷方面，主要是部分投融资咨询公司非法集资引发的群体性社会矛盾；五是房地产开发领域，主要是房屋质量问题、物业纠纷等矛盾。
（二）时间长、次数多、诉求变化快。重信重访事项大多都有较长的时间跨度，短则数月，长达几年甚至数十年，信访人员大量时间和精力都耗费在信访途中；如南城街道岳阳社区征地拆迁群体、永嘉镇罗某术等都已反复信访达10余年之久。有的老问题尚未解决好又衍生新问题，有的老问题解决了新问题又接踵而至；如围龙镇肖某勇2013年8月至2016年底在网上投诉累计达300多件次。有的甚至无中生有臆想捏造事实并提出超过政策法律规定的过高要求； 如高楼镇陈某会认为其父交通事故死亡赔偿法院判决不公，而其母属非正常死亡公安机关却未立案就属该类情况。还有从建国初到改革开放初的个别案件经多次复核均认为案件事实清楚、适用法律正确，但当事人仍坚持无理诉求要求纠正原处理决定。如高某德认为其父1958年被判反革命罪属冤案，王某位对1977年法院判决不服等。
（三）要求高、化解难，负面影响大。本该通过法定途径解决的诉求，信访人却寄希望于通过信访渠道找领导批示解决，对已经走完法律程序和信访法定程序的，由于处理结果与其诉求期望值存在差异，依然坚持通过信访途径解决，并超越政策法律界限提出过高要求甚至漫天要价，致使问题长期难以解决。如李某群因其父在步行街的一处住房拆迁安置与其兄弟姐妹的继承权纠纷引发历经数年的信访，现要求政府赔偿两亿元；又如已经三级信访复核终结仍坚持上访的东城孙某秀，从2004年开始信访，其诉求无解决的政策及法律依据。还有单纯的信访问题因要求太高随着时间的推移延伸出一系列信访问题，如庞某全从最初其岳母李某芳的交通事故赔偿纠纷到李某芳住院死亡医疗事故纠纷及遗体被强制火化，不服法院裁定的诸多信访问题。由于司法判决瑕疵或判后答疑释理不到位导致当事人对判决裁定不服而案结事未了；判决生效后执行无果使合法权益得不到应有的保障而导致不断上访。如杨某义案件2011年就已司法终结，但由于被执行人无财产可供执行，杨某义就每天到各个部门信访。
信访老户精神状况和心理状态大多偏执顽固，为达到个人目的而穷尽各种手段对党政机关施压、谩骂威胁接待工作人员，对维护正常社会次序造成极大的负面影响。
（四）滥用诉权，以信访为目的诉讼现象突出。从调研区法院办理重信重访信访案工作中可以看出，自2015年立案登记制改革及新的行政诉讼法施行之后，随着立案条件的放宽和行政案件受案范围的扩大，一些信访老户利用立案登记制改革的规定滥用司法诉讼救济途径造成司法资源的浪费，出现了以信访为目的的诉讼，并且有扩大趋势，老信访户带动新信访户不断地到法院来提起行政诉讼；且在提起行政诉讼的同时，老信访户仍然多次重复上访，如今年年初曹某荣、庞某全和蓝某文等带头组织十余人进京集访。还有民事诉讼案件当事人转化为重信重访信访人的情况逐年增多，随着新的《民事诉讼法》实施，大量的民事案件当事人在穷尽了司法程序和救助渠道后仍对结果不满意，最终转化成为了重信重访人。如高楼陈某会和大庙田某模都是把司法程序走完仍不能息诉息访。
（五）信访人年龄偏大，法律意识淡薄。信访人绝大部分年龄偏大、文化程度低、性格偏执，对政策法律、法规断章取义，只选择有利于自己的条款来作为信访依据，而忽视真正针对其反映问题的相关规定。尤其在诉讼过程中无风险意识，仅凭自己对案件的认知，不考虑自己和对方证据情况，而以群众评理模式进行盲目的诉讼。例如伍某中与森茂公司劳动合同纠纷案，法院判决认定其诉讼请求不成立且已发生法律效力，其在未提供新的事实和证据情况下又以相同理由重复起诉两次，被依法驳后又通过不同的渠道进行信访。信访人仍怀着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的想法，一旦其要求得不到满足，动辄以“上北京”相要挟，甚至采取哭闹、咒骂、叫嚣、威胁等极端行为，力图以扩大事态、制造轰动效应来迫使接访单位让步；而其行为又往往引起其他来访者的效仿，形成恶性循环。如曹某荣、兰某文等人信访案，信访人煽动群众集体信访，情绪激动，哄闹司法机关和政府部门，产生恶劣影响。
（六）群体性集访，组织化趋向较为突出。城市拓展中的市政建设，农村产业结构调整及转型升级中的征（租）用土地等政策性调整或标准的不一致，民间融资、涉军团体以及企事业单位改制出现的问题，其涉及的群体较多，且与群众生产生活息息相关，极易引起群体性上访。从我区近年来处理的此类群体性集访案中发现，有组织、有策划地煽动相关利益群体的现象较为突出。如金融民间借贷集体上访的频率高、规模大、人数多，行为激烈异常现象时有发生。
二、重信重访问题的成因分析
（一）对初信初访工作重视不够，处理问题存在瑕疵。在初信初访环节，部分事权单位没有引起高度重视，调查不细致，处理不及时；对待群众上访推诿，政策宣传解释、思想疏导不到位，致使问题搁置下来得不到解决；或因行政执法、司法裁判存在瑕疵，程序上不够严谨导致当事人不满意并情绪激化逆反心态突出，随着时间的推移和事态的发展，将小事情拖成大事情，简单问题变得越来越复杂难以解决，从而导致重信重访。
（二）承办单位责任不明确。有的信访事项因问题复杂，需要多个职能部门联合办理，由于责任主体不够明确，部门之间互相推诿，导致问题久拖不决，从而形成重信重访。
（三）部分因改革引发的矛盾和问题未得到及时妥善解决。随着改革的不断深化和社会的转型，不可避免地引发了许多新的矛盾和问题，部分群众适应不了发展变化的形势，加之对一些新的政策不理解，造成盲目上访。如企事业单位改制逐年积累和沉淀下来的矛盾及问题没有得到根本解决；在发展过程中涉及到的原襄渝铁路、三线建设群体及城乡居民的征地拆迁政策调整变化频繁引发的利益诉求，房地产交易纠纷、物业纠纷明显增多，均导致不断有大规模群体性重复集访出现。
（四）政策法律不够完善。一些涉及群众切身利益的政策法律不够完善，相关配套措施没有跟上，在设计时存在缺陷和漏洞，缺乏连贯性和科学性。特别是处于政策调整期的群众因体制改革和利益格局调整引发其切身利益在政策变动前后出现巨大反差，心理上难以接受，重复访越级访自然不可避免。而一些历史遗留问题按当时的政策法律处理是可行的，但当事人坚持按现行政策和法律重新予以解决，一旦要求得不到满足就不断重复信访。如征地拆迁，由于不同时间、不同阶段的拆迁补偿标准不同，在同一片土地、同时拆迁的房屋可能因征地批文下达时间不同，补偿标准差距较大，导致拆迁户无法接受，从而反复上访。还有部分2008年前征地拆迁群众在拆迁时自动放弃办理社保，如今临近退休年龄意识到社保的重要性，有要求按当时的拆迁政策恢复享受办理社保等。还有的是由于信访政策规定本身的局限，对无理信访、野蛮信访等现象处置惩罚不力，导致极个别投机者将上访当成一种谋生的职业。
（五）司法公正的权威性不够，无理上访或缠访无相应的处置措施。近年来，随着媒体不断曝光个别司法工作者在司法过程中违规操作、违法判决等现象，致使人民群众对司法工作者信心有所丧失，司法权威性受到影响。一些信访人不按照法律程序解决问题，而习惯于遇到问题直接找领导。认为“只要当官的一句话，没有什么事办不成”，加之制度设置与实际操作有差异，使得重信重访案件的处理难度进一步加大。自2014年以来，虽然明确政府对涉法涉诉信访不再受理，但一些司法终结了案件的当事人由于对法院判决不认同就到处缠访，而法律对无理重信重访又没有明确的处置措施。
（六）思想观念的误区和法制观念的淡薄导致其诉求无法终结。有的信访老户文化素质偏低，年龄大，思想狭隘，性格孤僻，政策知识和法律意识淡漠，心理活动简单，处理问题固执己见，已经形成了思维定势，偏执的认为自己掌握的才是真理，而政府或相关部门必须为其解决，即使其信访问题已经过信访三级程序或司法程序终结，结果也公正合法，信访人仍坚持超越政策法律界限的过高要求或无理诉求的错误态度上访。如巴川朱某明医疗事故赔偿案已司法终结且执行完毕，但其仍期望通过信访获得更多不当利益，每逢重大会议期间，就邀约其他信访户上访施压。由于对这些信访户的缠访行为没有法律制裁的依据，从而使得违法信访形势严峻，严重破坏了社会秩序。
三、重信重访问题化解情况及措施
近年来，按照区委区政府“化存量、控增量”的指导思想，通过对重信重访问题现状及产生原因的认真分析总结，积极探索化解重信重访问题的有效方法，我区重信重访问题的化解工作取得明显成效，856件重信重访已化解521件，化解率达60.9%。具体措施主要有：
（一）落实重信重访问题领导包案制度。为加强重视程度，确保重信重访问题得到有效化解，我区将疑难复杂信访问题分类交由区级领导负责包案化解。实践证明，领导包案是调处复杂信访问题的有效手段，不仅促进了各级领导干部工作作风的转变，还有效解决了一批群众最关心最直接最现实的利益问题，切实维护了群众的合法权益。
（二）充分发挥群众工作联席会议制度的作用，健全疑难信访问题“联调”机制。我区充分发挥群众工作联席会议制度的作用，健全重信重访问题“部门联调”工作机制，通过定期召开信访工作联席会议，形成了多部门配合、联动调处，合力解决一个部门难以解决的交叉、复杂、疑难信访问题，减少了重信重访问题调处中存在的职能交叉、力量分散、多头调处、推诿扯皮的现象，有效化解了一批重信重访问题。
（三）将信访工作纳入法治化规定，严格实行诉访分离。 2014年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，提出实行诉讼与信访分离制度；十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，信访事项诉访分离就是贯彻依法治国方略的体现。诉访分离就是将依法可以通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求从普通的信访事项中分离出来，不作为普通信访事项进行受理和办理，而是按照法定的程序进行办理。对经过终审判决或三级法院审理终结案件的信访问题，各级各部门一定要维护法律的权威和判决的有效性，不能随意开口子。对应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的信访问题，要严格诉访分离制度，引导群众通过法定途径维护其合法权益。近年来，我区已实行诉访分离信访事项300余件。
四、对有效化解重信重访问题对策的建议
为进一步做好新形势下的重信重访处理工作，进一步规范信访秩序，切实有效预防和化解矛盾，依法有效处理重信重访问题，提出以下工作建议：
（一）加强政策法律、法规宣传，提高群众对政策法规的知晓度。尤其是要原原本本宣传党的十九大会议精神，通过学习进一步提高国家公职人员的综合素质和办事能力。并利用多种形式对群众宣传党的各项方针政策和法律法规，让群众及时了解和掌握，提高群众对政策法规的知晓度，避免群众因对政策法规一知半解或断章取义而实施信访。
（二）提高决策的科学化和民主化，不断完善政策和法制体系，从源头上预防重复信访问题的产生。在酝酿出台涉及广大群众切身利益的政策尤其是对一些涉及较广泛、关系群众切身利益的政策、法律法规在制定前，要深入调研，广泛征求各方面的意见和建议，充分考虑可行性和连续性，做好信息的搜集和反馈，切实开展社会稳定度风险评估。政策出台后，要广泛宣传、在执行过程中及早制定预案，规范运作程序，有针对性地做好工作对政策执行过程中出现的问题应及时反馈和处置，对于确属因政策失当、决策失误而侵犯群众利益的，要及时予以纠正。以便及时进行研究和调整。
（三）加强信访基层基础工作，提高初信初访办理质量。基层组织是解决群众信访问题，减少群众越级访、集体访、重复访的关键。因此，基层组织要加强矛盾纠纷日常排查化解工作，尤其是热点难点问题的专项排查，进一步落实信访工作责任制和责任追究，特别是要落实好初信初访的“首问责任制”，调处矛盾要快捷，处理问题要依法，解决问题要彻底，提高初信初访事项办理的群众满意度。对无政策依据暂时解决不了的，要耐心做好解释工作，取得群众的理解和信任；对提出过高或不合理要求的，也要做好说服教育工作。使初信初访问题能就地、就近、及时得到解决，从而避免造成重信重访。
（四）落实分管领导包案，加强部门协调配合，合力攻坚。重信重访的问题多是矛盾长期积累的结果，处理的难度非常大。出现涉及多个职能的疑难复杂信访问题时，及时确定牵头单位并组织相应事权部门进行联合调处，分解任务，合力解决一个部门难以解决的交叉、复杂、疑难信访问题，避免推诿扯皮、力量分散、多头调处的问题，形成齐抓共管、各司其职、上下联动的信访工作格局。对于重信重访中尤其是群体性事件和突发事件，应以联席会议的形式依法处置；充分利用听证会制度化解重信重访，要进一步加强沟通协调，加强网络建设，全区建立人大及一府两院资源共享的信访网络系统，形成比较系统的信访网络框架。通过网络建设互通情报达到资源共享，避免多头答复而使事态扩大。
落实分管领导包案调处制度。按照“五定”（定责任领导、定办案人员、定解决方案、定结案时间、定结案标准）和“四包”（包调查、包解决、包结案、包稳定）的要求，继续深化落实分管领导包案制度，不仅能促进各级领导干部工作作风的转变，还能有效化解各种社会矛盾，维护社会大局和谐稳定。
（五）全面树立司法权威，规范信访秩序，严厉打击非法重信重访行为。严格遵循“三到位一处理”的原则，将信访纳入法治化轨道，严格诉访分离制度。引导群众通过法定途径维护其合法权益，处理机关严格按照政策法规进行办理。实现多部门联动配合，对以“信访”为幌子，实际扰乱社会秩序，损害他人合法权益，谋取个人非法利益的信访人，政法部门依法予以打击，切实规范信访行为。同时，要更加重视舆论宣传，接受社会和群众对信访处置工作的监督，加大反面案例曝光力度，形成“处置一例、曝光一例、震慑一批”的舆论效果。
（六）进一步完善司法救助制度,确保重点信访案化解取得新的实效。开展司法救助活动是化解疑难重点信访案，实现案结事了，促进社会稳定和谐的有效方式。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿；对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，通过财政拨款或社会捐助建立的司法救助资金救助；可对被执行人无执行能力、生活严重困难的申请执行人垫付执行款，从而解决燃眉之急，化解矛盾纠纷。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。可将涉法涉诉信访人不服处理决定长期信访、反映的问题有一定合理性、生活严重困难、其他社会救助措施又难以落实、愿意接受救助并息诉罢访的，作为司法救助的重点。
（区人大常委会信访办整理）
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