信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电话、电子邮件、传真、来访等形式，向国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉，依法应当由国家机关负责处理的活动。我区人大信访工作是区人大常委会依法向区行政机关、司法机关行使监督权的一种有效形式，是回应信访人诉求、保护信访人合法权益的一项重要的工作。前不久，区人大信访办根据区人大常委会年度工作安排，组织专题调研组对我区重点信访案办理工作进行了认真调研，现将有关情况报告如下：
一、当前我区重点信访案的主要特征
重点信访案是指信访案件复杂、涉及时间跨度大、涉及人数多、群众反映强烈、解决难度大，老百姓普遍关心的关乎民济民生的热点难点的信访问题。
在调研中发现，我区的重点信访案中主要涉及城乡建设、环境保护、司法申诉、三农、人力资源社会保障、民间借贷、企业改制、历史遗留等方面的问题。
从统计来看,重点信访案约占信访总量的10%左右，区信访办的重点信访案主要表现在司法申诉、城乡建设、环境保护、人力资源社会保障、三农问题、企业改制和历史遗留问题方面；区法院的重点信访案主要表现在不服法院判决、认为法院执行不力、以信访为目的的诉讼开始出现等方面；国土局的重点信访主要表现在征地拆迁、宅基地复垦、产权登记、物业管理、房地产交易等方面，而且呈相互交替状态；人社局的重点信访主要表现在原襄渝铁路民工、企业军转干部和企业人事劳资纠纷等方面。其主要特征有：
（一）所反映的问题相对集中、经济利益诉求较为突出。
我区的重点信访案反映的问题主要集中在经济社会发展中涉及民济民生的一些热点难点问题，特别是涉及老百姓切身利益的征地拆迁调标、民间借贷造成老百姓的钱无法收回，以及社保政策调整和历史遗留问题等。解决这些问题难度大、影响宽，稍有不慎极易引发群体性事件而影响社会稳定。
（二）以信访为目的，司法诉讼救济滥用现象较为突出。
从区法院办理重点信访案工作中可以看出，涉法涉诉的信访老户随着法院立案条件的放宽和行政案件受案范围的扩大，利用立案登记制改革的规定，出现了以信访为目的的诉讼，且老信访户带动新信访户不断到法院来提起行政诉讼。诸如杨某甲诉铜梁区公安局等单位的行政案件多达21件，杨某乙及杨某乙的父亲诉铜梁区发展和改革委员会等单位的案件为8件，戴某诉铜梁区巴川街道办事处等单位的案件为7件，这些案件共同点是诉讼请求大部分都是针对行政单位的信息公开，最终结果绝大部分都是原告方败诉。实际上是信访人利用登记制改革的规定滥用司法诉讼救济途径的现象，无论是从人力、物力，还是财力上都造成司法资源的浪费。在提起行政诉讼的同时，老信访户仍然多次重复到京上访。如2013年中高某、姜某、李某、杨某、周某等都是同一人进行信访了3次，罗某为5次，骆某为11次之多；2014年中骆某和罗某等仍然信访，范某2次，孙某为5次之多；今年年初曹某、庞某和蓝某等带头组织十余人进京集访。
（三）群体性上访，组织化趋向较为突出。
城市拓展中的市政建设，产业结构调整及转型升级中的征（租用）农民的土地、民间融资等政策性调整或标准的不一致，以及管理的不严出现的问题，其涉及的群体较多，且与老百性生产生活息息相关，极易引起群体性上访。从我区信访办、国土房管局、相关街道办事处近年来处理的此类群体性上访案中发现，有组织、有策划地煽动相关利益群体的现象较为突出。如金融民间借贷到区委群体访的频率高、规模大、人数多，行为激烈异常现象时有发生。
二、当前我区重点信访案主要成因
改革的深化导致各种利益格局进一步调整，一些潜在的社会不安定因素不可能在短期内得到彻底消除，不少信访问题由于各种原因未能及时解决，或者因信访人不断提出新的不合理诉求而无法满足导致重点信访案层出不穷。
（一）政策的不严谨形成历史遗留问题，催生重点信访案。近年来，随着经济社会发展步伐的不断加快，城市发展中的一些政策从总体上讲是好的，是有利于加快发展、促进社会进步，但仍存在相关政策法规不完善的地方，政府在出台有的政策时相关配套措施没有跟上。如我市农村宅基地复垦政策自2011年施行以来4次进行调整，致使老百姓无所适从、不理解从而引起新的信访问题。征地拆迁的补偿标准其时效性和适用的范围刚性强，有的征地拆迁项目时间相隔很短，但补偿标准差距较大，以2013年1月1日为节点的征地调标政策（之前的就按原政策执行，之后的就能增补调标）较短的时间间隔，使拆迁群众在心理上无法接受致使集访。因历史原因，1999年至2008年期间政府征地拆迁、房屋权属登记存在不规范，存在少批多征、未批先征的情况；旧城改造存在建设手续不齐全，超规划现象突出，开发商卖房后一走了之，留下买房老百姓至今无办法办证等遗留问题；企业改制人员下岗后问题没有得到及时解决而引发上访。
（二）社会转型造成心理失衡，催生新的不稳定因素。
在经济下行压力下的社会转型期，社会结构发生深刻变化，造成部分人心理失衡。由于社会各阶层、群体和组织的分化不断加剧，利益结构不断调整，不同社会群体和阶层的利益意识也在不断被唤醒和强化。在社会资源有限的前提下，多元化的利益群体不可避免地产生相互竞争和冲突。特别是开发建设带来的利益调整，导致人们思想观念和意识形态结构发生改变，价值观念受到冲击，造成一部分人心态失衡、滋生不满，从而引发了一系列社会矛盾需要通过信访渠道来表达其利益诉求。如8023群体、原襄渝铁路民工和企业军转干部的诉求越来越高；房地产交易纠纷、物业纠纷明显增多。
（三）思想观念的误区和法律知识的欠缺，导致重复上访形成重点信访案。一是对基层政府缺乏信任，只要涉及利益，不通过诉求或诉求未达到其期望，就习惯找领导。二是“信访不信法”的思想较为严重，认为法律是为政府服务，且走法律程序费时费力费钱，不如信访来得直接。很多涉法问题也希望通过到政府上访来解决。如2013年祝才文、潘伟等反映的信访事项属于司法渠道解决的典型民事经济纠纷，但他们不走司法程序而多次到市政府和相关部门上访。三是在诉讼过程中，法律知识欠缺、风险意识差、无证据意识，滥用诉权，不考虑证据情况，加之个别职业道德较低的律师为收取代理费，不对当事人进行风险提示，造成当事人仅凭感觉盲目进行诉讼，并对案件结果抱过高要求,一旦败诉就主观臆断司法人员徇私枉法，不停地进行反复申诉和重复上访；还有不考虑具体情况（如对生效的判决已批转执行但因客观情况无法执行而仍上诉反映法院不予执行等）、不问处理方式的阶段性（如在上诉期限即行上访要求处理等），稍不如愿就走向上访这条路。
（四）司法权威下降,无理上访或缠访无相应的处置措施。
由于体制等方面的原因，我国司法应有的权威性目前尚未完全具备；公民、法人和其他社会组织的社会诚信意识尚未普遍形成，当社会和公众的诉求通过诉讼未获满足时，便失去对司法的信赖，转而寻求法外途径。当前我国司法裁判绝大多数是公正的，但是由于主客观的原因，仍然有相当一部分的案件在实体上和程序上不同程度的存在一定问题，这是不容否认和回避的。对司法机关而言，一件错案在所办案件中的比例可能很小，但对具体的当事人来说就是百分之百。他必然要通过各种途径进行反映。因案件久拖不决、裁判错误而形成的涉法信访占一定比重。
有的信访案处理的结果与信访人的要求有一定的差距，故其仍进行反复上访和缠访，但由于其行为没有过激，相关部门也无法进行处理，这在较大程度上浪费了大量的人力物力，如拜文慧、周学敬、陈祖会对法院判决不服的信访案。目前对各种非正常上访行为的制约和规管措施比较无力，只要信访人不息诉罢访，信访事项就无法终结，最后迫使有关部门作出让步，最常见的就是以所谓“困难补助”或“慰问金”等名义满足信访人的经济利益，换取其息诉罢访。
三、我区化解重点信访案的主要做法
我区以推动“阳光信访、责任信访、法治信访”为主线化解重点信访案，取得了显著成效。
（一）健全完善领导包案落实化解重点信访案的责任制。
区委、区政府高度重视信访稳定工作，把化解重点信访案作为促进经济社会发展的重要抓手。区委常委会、区政府常务会每月定期听取重点信访案化解工作汇报、分析社会稳定形势；区委区府人大主要领导经常过问信访稳定工作，切实履行“第一责任人”责任，带头“包案”处置重点疑难复杂信访问题；区级领导切实落实“一岗双责”责任制，包案处置分管领域的重点信访问题，研究解决信访重点疑难问题，定期公开接访；信访联席会议每季度召开一次，集中解决重点疑难复杂信访问题；从2013年至今，全区重点信访案化解率达90％以上。镇街、部门均落实了化解重点信访案工作责任。
（二）创新举措，突出化解重点信访案制度稳步推进。
有序推进“阳光信访”。高效应用与全国联网的信访信息系统，严格办理时限，推进“阳光信访”,如区法院建成远程视频接访系统，确保信息系统高效运用。全力规范信访事项办理。严格按照《信访条例》的有关规定进行办理,主动接受群众监督。切实增强依法信访、依法办信意识。
逐步规范信访秩序。一是推进涉法涉诉信访分流。对已经通过或应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定渠道解决的诉求，由信访人向有权处置机关反映。二是大力推行逐级依法信访。引导群众先行到镇街、区级有关部门反映诉求；对已受理的信访事项，告知信访人在办理期间不得越级上访。三是依法处置违法信访行为。制定了《铜梁区群众到重要国家机关驻地信访接待劝返工作办法》、《关于依法规范信访秩序的通告》等规定，坚持“先规范行为、后处理问题”原则，依法对围堵交通干道、党政机关、公共设施等扰乱社会公共秩序的行为予以处置，为有序的信访秩序奠定了坚实的基础。
干部下访化解矛盾。一是坚持领导接待群众。区级领导每天到区信访办公开接待群众，面对面听取诉求，疏导情绪。二是主动深入群众收集问题，与“第一书记”制度、“社区活动日”、“领导干部联系企业”相结合，主动深入基层听诉求、解难题，切实把矛盾化解的萌芽状态。三是化解重点疑难复杂案件。区信访联席会议每季度召开一次，集中解决需要多部门联合解决的重点疑难复杂信访问题。
依法处置闹访缠访。2013年以来，区公安局针对城区内医患纠纷多发，且多次出现患（死）者家属大闹医院，殴打医护人员，甚至将死者遗体抬到医院或行政机关大门进行无理取闹的非法闹访、缠访现象开展了专项整治，依法处置和打击了一批组织闹访、缠访的当事人和违法人员，为化解医患矛盾，规范医疗秩序，维护党政机关、企事业单位的正常工作秩序创造了良好的社会环境。
四、深化重点信访案化解的对策思考
近年来，我区重点信访案化解工作虽然收到了一定的成效， 仍因改革中的一些体制机制尚需进一步完善，一些老大难重点信访案的化解尚需进一步努力，新旧信访问题依然长期存在，为更好地推进重点信访案的化解工作，特提出如下建议：
（一）进一步严格执行诉访分离，全面树立法律的权威。严格诉访分离制度。信访事项诉访分离是贯彻依法治国方略的体现，是实现信访法治化的重要内容。诉访分离就是将依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求从普通的信访事项中分离出来，引导群众通过法定途径维护其合法权益，处理机关按照法定的程序进行办理。
加大法律宣传力度，要坚决维护法院判决的权威，对法院已作判决，不再接受同一事件的反复信访。严厉打击违法闹访、缠访行为。对于严重影响行政办公秩序、给政府造成一定经济损失和给社会造成负面影响的，要坚决给予严厉打击。法院在诉访分离上，对属“诉”的依照法定诉讼程序处理，属“访”的按照信访途径和程序解决，减少司法资源浪费。充分发挥人民陪审员作用，提高案件办理的质量，提高对依法办案的社会认可度，努力从源头上预防和减少重点信访案件的发生。
（二）进一步健全重点信访案化解“部门联调”机制，更好地落实领导包案制度。重点信访问题普遍存在问题交叉、利益矛盾交织、现实与历史问题交织，错综复杂、调处难度大，需要多个职能部门联动协调才能落到实处。因此，当前区信访办应加快信访联合接访大厅建设，健全重点信访问题“部门联调”工作机制，通过多部门配合、联动调处，合力解决一个部门难以解决的重点信访问题，形成各负其责、齐抓共管、上下联动、左右协调、运转高效的信访工作格局。继续落实重点信访问题领导包案制度，按照“五定”（定责任领导、定办案人员、定解决方案、定结案时间、定结案标准）和“四包”（包调查、包解决、包结案、包稳定）的要求，继续深化落实领导干部包案制度，使领导干部亲自解决重点疑难信访问题常态化。
（三）进一步推进信访稳定风险评估，减少重点信访案的形成。突出风险源头预防,切实将社会稳定风险评估纳入决策层面，继续加强社会稳定风险评估，严把评估关、审查关、决策关、监督关，切实从源头上预防矛盾纠纷产生。不仅要将区级重点建设项目纳入区级风险评估范围，还要将镇街涉及土地占用、房屋搬迁、新农村建设、农村公路建设、涉农项目建设等纳入风险评估范围，充分评估项目实施可能引发的稳定风险，采取切实有效的举措将问题始初，化解在萌芽状态，以稳定的政治大局，和谐有序的社会环境促进区域经济社会快速发展。
（四）进一步完善司法救助制度,确保重点信访案化解取得新的实效。开展司法救助活动是化解疑难重点信访案，实现案结事了，促进社会稳定和谐的有效方式。对于因执法问题给当事人造成伤害或损失的，依法予以纠错、补偿；对于因遭受犯罪侵害或民事侵权，无法经过诉讼获得有效赔偿，造成当事人生活困难，符合救助规定的，通过财政拨款或社会捐助建立的司法救助资金救助；可对被执行人无执行能力、生活严重困难的申请执行人垫付执行款，从而解决燃眉之急，化解矛盾纠纷。对于给予司法救助后仍然存在实际困难的，通过民政救济、社会救助等方式帮助解决实际困难。可将涉法涉诉信访人不服处理决定长期信访、反映的问题有一定合理性、生活严重困难、其他社会救助措施又难以落实、愿意接受救助并息诉罢访的，作为司法救助的重点。
（区人大信访办整理）
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