基层人大代表对法院行使建议权的实践与思考
2014-10-27 17:03:41   来源：   点击：

人大代表就法院工作提出建议、批评和意见，是法律赋予的权力，是代表实施监督权的一个重要方面，也是反映民意的重要体现。人民法院的审判工作是维护人民群众合法权益、保障社会公平正义的最后一道防线，而人大监督就是这道防线的最高“守护神”。但在实际工作中，由于思想认识不到位、工作机制不健全、法律知识欠缺等原因，地方人大在对基层法院行使建议权时并没有发挥出应有的监督作用，远不能满足人民群众的现实需求。现就以西部直辖市某基层县法院为例，结合近五年来人大代表提出的建议，具体分析当前地方人大对法院的建议监督权行使情况。

一、现实困境：地方人大代表建议权行使状况及问题

表1：某县级法院近五年来人大代表建议统计表

人大代表行使建议权具有非常重要的意义，既是对法院工作的支持，又是对法院工作的监督；既是人大代表认真履行监督职责的体现，又是及时反映群众意见的方式。但是结合表1可以看出，实践中还存在一些问题：

（一）建议权行使不充分

法律规定人大代表有权向本级人大及其常委会“提出对各方面工作的建议、批评和意见”，“代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见”，“有关机关、组织必须研究处理并负责答复”。从表1可以看出，近五年来每年人大会期间收到代表建议数量为1-2件，数量较少，难以全面反映法院审判执行工作中存在的问题。在实践中，还存在人大代表视察法院工作的活动少，重形式轻实质，在听取工作报告以后提出的建议重复率高，多为加强审判公正性、加大执行力度等，不具有实质的操作意义。同时还存在提“建议”、“意见”多，提“批评”少的情况，有的代表对于法院存在的问题往往随声附和，多提“建议”、“意见”，几乎不提“批评”意见，未能充分行使法律赋予的建议权。

（二）建议质量有待提高

随着人大工作的深入开展，代表的履职积极性逐步提高，在监督法院公正司法的同时，着力维护人民群众的切身利益。从表1可以看出，近五年人大代表向法院提出建议的内容涉及面广，涵盖了法院审判、执行、基础设施建设等方面的工作。但从建议的质量上看，仍存在以下问题：一是有的代表自己就是案件当事人，对自己的案件提出建议，容易让其他当事人产生合理怀疑，不利于案件公正审判；二是个别代表对个案的审理、执行提出建议，拘泥于个案，有针对性地反映法院工作的全局性问题、重点性问题不够；三是有的建议简单抽象，缺乏法律和事实依据，实践中难以操作。

（三）建议督办不力

根据代表法相关规定，承办单位对代表建议、批评和意见办理的答复期限为3到6个月。所谓“答复”，只是对办理情况的反馈，对办理的结果并无强制性要求。因此，某县目前承办部门对代表建议的办理答复基本上分为三种情况：已经解决、列入计划逐步解决、留作参考。根据表1反映出来的建议办理结果来看，主要存在以下问题：一是标注已经解决的建议，虽然人大代表对办理结果满意度100%，但实际可能存在建议中的问题并未得到实质性解决的情况；二是对于列入计划逐步解决的建议，由于缺乏对建议承办部门的督办机制，导致问题一度搁浅，得不到及时解决；三是留作参考即是意味着人大代表的建议得不到建议单位的认同，建议效果为零。

二、理性审视：地方人大代表建议权行使困境的原因分析

人大代表提出的建议、批评和意见代表了人民的意愿，反映了人民的呼声和要求，是督促法院及其工作人员增强宗旨意识，密切联系群众、改进工作方法的重要形式。然而，实践中由于受到各种条件的限制，地方人大代表建议权并不能充分行使，影响着地方人大对基层法院监督权的发挥。

（一）人员结构的限制

地方人大代表的履职能力体现在人大开展各项活动的整个过程中，实践中，多数代表能够根据宪法和法律赋予的职责，较好地行使建议权，但由于人大代表人员结构不合理，造成部分代表履职时间不足，能力不够，履职意识淡薄，不能够较好地行使法律赋予的建议监督权。以某县人大代表为例，一方面专职代表极少，绝大部分为兼职代表，兼职代表大多忙于本职工作，对于履行代表职责力不从心。另一方面，人大代表学历为本科以下的有136名，占全部代表的48.6%（见表2），同时代表的法律知识水平总体欠缺，除了少数司法机关的人大代表以外，律师界的代表仅为2名（见表3），因此大多数人大代表对法律没有深入的认识，难以提出反映法院工作的重点问题，所以提建议的数量一直较少。这些都不利于人大代表对人民法院的建议监督权的行使。

表2：某县十六届人大代表结构统计表

表3：人大代表中法律工作者结构统计表

（二）缺乏深入调查研究

人大代表通过调查研究，听取群众意见，对从不同角度、不同层面发现的法院审判工作中存在的问题、缺点和错误，通过建议、批评和意见的方式向法院提出，有利于促使法院及时纠正审判、执行活动中存在的职权行使不当、徇私枉法等现象，保障法官审判权的正确规范实施，有效推动审判工作依法顺利进行。在实践中，部分代表对实际情况缺乏深入调查，仅通过看文件、读报纸、看新闻、参加会议等途径掌握情况、了解信息，不愿深入基层到一线去摸清真情实况，造成对法院具体情况了解不够，提出的建议没有实际意义或不具可操作性等情况。另一方面，人大常委会组织开展的视察、检查、调研等活动时间较短，内容简单，深入了解不够，因而提出的关于法院的工作建议针对性、前瞻性、可操作性不够强，有的甚至重复率极高，千篇一律，对法院工作的改进没有实质性意义。

（三）联络机制不畅

人大与法院的联络机制不畅是导致代表建议权不能充分行使，代表建议得不到贯彻落实的一个重要原因。我国人大代表实行兼职制，代表在履行代表职责的同时，大多数时间都在处理其本职工作，一般情况下，人大代表和法院的交集就在一年一度的人民代表大会上和每年1-2次的视察活动，缺乏常态化的联系机制，人大代表与法院无法进行良好的沟通，难以全面了解法院的工作，因此代表所提建议往往与法院的实际工作相背离，缺乏针对性和指导性，导致建议不能发挥实质性的作用。

（四）社会文化的不利影响

由于受传统氛围的影响，中国是一个人情味浓厚的社会，而基层人大代表活动圈子有限，在县域内形成熟人社会，这对代表建议权行使造成了不利影响。一是对法院工作中存在的实际问题有意回避，不敢提出批评意见，担心得罪相关负责人，造成面子上的难堪，因此所提建议中，往往肯定法院工作的意见多，否定意见少，赞扬的声音多，批评的声音少；二是对法院开展视察活动过程中所提建议几乎每年相同，重复率较高，如发挥审判职能，转变司法理念，加强队伍建设等宏观建议，不具体涉及法院在审判执行中面临的实际问题；三是即使对承办单位的办理情况不满意，却仍然表示“满意”，对建议尤其是列入计划逐步解决类建议的督办不力，致使建议不能发挥作用。

三、实现途径：建立地方人大代表建议与基层法院的良性互动

人大代表建议与法院审判工作，二者都是为了实现民主法治，其目标具有一致性。要提高代表建议的实效，促进司法公正，就要从人大代表和法院的不同角度，实现地方人大代表建议与法院审判的良性互动。笔者认为应从以下几个方面进行：

（一）建立建议办理公开机制

增强建议办理工作的公开性和透明度，利用新兴媒体实行网上提交，开展网上跟踪督办建议工作，使办理工作更加公开、便捷。地方人大常委会可以联合地方新闻中心或广播电视局，在纸质媒体开辟板块或在电视栏目设置专栏，必要时可在农村村务公开栏里发布相关信息，及时反映代表建议以及政府部门办理落实动态，让老百姓了解建议的内容和承办部门的落实进度，这样在促进人大代表履职的同时，亦可督促承办部门加快办理落实。

（二）建立代表履职档案制度

督促代表全面履职的一个重要途径就是建立代表履职档案制度，由基层代表小组或人大常委会代表工作机构对人大代表在大会期间和闭会期间的活动，如出席会议、审议发言、参加视察、小组活动、联系选民及参加人大常委会安排的其他活动等情况，特别是代表所提出的批评、建议、意见等，一一记录在案，定期汇总，并向代表所在选区选民或选举单位反馈，让广大选民全面了解代表是否认真履行了职务，是否反映了人民群众意愿和要求，同时将代表履职档案作为代表工作考核和选民罢免代表的依据，以刚性的考核机制增强其责任感，让代表摆脱人情社会的困扰。

（三）深入调查研究，提高建议质量

人大代表在本质上是群众的代言人，承担着群众与政府沟通桥梁的重要职责，因此代表提出建议要经过精心准备，充分反映选区选民或选举单位和人民群众的意见和诉求。人大代表要主动出击，深入基层调查研究，可自行深入田间地头，街头巷尾走访当事人，看望慰问信访户，了解他们的诉求，也可在闭会期间由人大常委会组织代表深入基层，开展代表小组活动、专题调查研究、视察调研、走访询问等方式方法广泛联系人民群众，全面了解和掌握法院在工作中存在的问题和不足，科学分析其中症结，研究提出有针对性的意见和建议交由法院限期整改，并通过后续跟踪督办确保整改实效。要广开言路，畅通民意表达渠道，通过向群众公开代表的办公电话、联系方式、邮件信箱及办公地点等，畅通群众联系代表的渠道，广泛了解和收集人民群众关于法院的意见和建议，使人大监督紧贴群众实际需求，真正做到“民有所呼，我有所应”。

（四）加强互动联系，创新联络机制

一是定期召开座谈会、讨论会，开展庭审观摩活动，邀请人大代表旁听审委会等，让代表充分了解法院审判执行工作情况，同时强化对人大代表的培训，提高其履职能力；二是确定联系人大代表专门人员。由法院确定内部知识水平高，经验丰富的人员为人大代表联络专职人员，专门负责与人大代表的联系工作，以便及时听取人大代表对法院工作的意见和建议。三是在联系法院工作的代表中适当增加律师代表或者法律工作者名额，有利于对法院提出更好的工作建议，促进审判工作的开展。四是聘请人大代表担任人民陪审员。法院在聘请人民陪审员时，适当增加人大代表作为人民陪审员的名额，由人大代表亲自参与庭审活动，对法院审判工作进行建议和监督。五是聘请人大代表担任法院兼职廉政监督员，听取代表对法院廉政方面的建议，实现人大代表对审判权、执行权的零距离监督和制约，有利于预防和减少司法腐败，促进司法廉洁。