摘要：代议制（人民代表大会制度）作为民主政体的核心部分，对保障民主和法治具有先天的优越性。人大代表作为人民代表大会的组成细胞，是党和国家联系人民群众的重要纽带。只有人大代表有效履职，人民代表大会制度才得以正常运转，人民代表大会制度才具有存在价值。然而，目前代表履职的效果与该制度设计之初所预测的效果仍有差距，与人民群众的期望值亦存在一定的距离。本文通过对目前人大代表履职中存在的问题和原因进行透析，有针对性的提出完善人大代表履职的相关建议。
关键词：人大代表 履职 制度
党的十八大报告指出，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，明确要求“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”、“在人大设立代表联络机构、完善代表联系群众制度”。人大代表是人民代表大会的主体，人大代表履职水平直接影响人大工作质量。全国人大常委会委员长张德江在第十二届全国人大一次会议强调：要更好地发挥人大代表深入了解民情、充分反映民意、广泛汇集民智的桥梁纽带作用，使人民的意志更好地通过人民代表大会这一主要民主渠道得以实现。在此，探讨完善人大代表履职制度，确保其履行好最根本的民意传达、真正代民言，对实现第四次党代会确立的“科学发展、富渝兴民”总任务、推动法治重庆建设都具有重大的意义。
一、问题检视
人大代表的职责是权利更是义务。一方面，它是人民让渡的权利，是代表人民当家作主的权利；另一方面，它需对人民负责，尽到“善意”且全力履行各项职责的义务。人大代表的职责不能放弃和转让，除非得到产生它的主体（人民）的同意。
（一）履职主体：权责不一的弊端
一项完整的法律规则必然包含法律后果这一逻辑结构才能实现法律规范的完整性。一项制度只有实现权责统一的规范模式，才能保障有效、健康的运行。当前，随着人民代表大会制度的不断完善，各级人大实务界和宪法宪政研究理论界对代表履职从“虚”到“实”的研究也不断深入。在信息科技的有力保障下，人民当家作主的理念得到全方位的灌输，人民群众当家作主的意识越来越强烈；在民主法治社会的大力倡建下，人民群众对保护自己合法权益的愿望亦空前高涨。但关于代表履职的法律规制中， 存在着责任性规定过少、过于原则化，缺乏可操作性的弊端，缺乏倒逼代表履职的有效手段。
在实践中，人大是以集体的形式进行各项活动、决策，包括会议期间以集体制（少数服从多数原则）进行的活动和闭会期间以小组形式进行的各项活动。在集体负责制中，每个代表的力量都不足以改变一项决策，从这一角度来讲，每个代表的履职都将显得无足轻重。基于此，人大代表才得以在无形中成为了偏重于荣誉性的职务，除非被选举的代表拥有足够的责任意识和代表意识。
（二）履职方式：非正确履职的存在
人民代表大会制度存在的宗旨是确保国家权力掌握在人民手中,保障在依法治国的背景下人民群众利益至上。若人大代表没有履职或是“偏向履职”，就会出现两种错误后果：一是在没有履职的情况下，人民的意志不能得到体现和实现，将人民真实意志上升成国家意志的可能性便不复存在；二是在偏向履职的情况下，人民的意志不仅不能得以体现，而且会受到偏向意志带来的巨大冲击，使人民意志被掩盖甚至被破坏。这时，国家权力不再体现绝大部分人民意志，人民切身利益难以获得实现和保护，人民代表大会制度亦失去了存在的基础和动力。
代表不履职可表现为无故缺席人民大会会议、做 “哑巴代表”、不参加调研、视察活动、脱离群众等。“缺席代表”、“哑巴代表”一度被舆论推向风口浪尖，代表身负人民意志传达的使命，却忽视集中表达和传达意志的人大会议——选民意志的政治表达和参政的实现路径。 “充数代表”、“哑巴代表”架空了我们的国家根本制度。另一方面，受代表履职的主动性和代表自身水平和能力的限制，不参加调研、难以站在全局的角度上分析现象存在也是不可避免的症结。“没有调查就没有发言权”，实证分析是任何时代和地域都必须坚持的科学分析和研究方法。我们的代表不仅应当深入群众进行调查研究，同时应当培养调查研究后总结分析事物存在的规律和透析原因的能力。
二、原因探析
“人类的视野有限，如果我们总盯着手中的琐碎事情，在某些时候，会看不见隐藏其间的普通因素，从而忽略了更大的真理，尽管它是整个画面的底色。”那么，隐藏在人民代表大会履职制度现状背后的“普通因素”或“底色”是什么呢？
（一）政治体制的客观限制
由于中国特色的社会主义——共产主义政治制度背景，人大制度的模型设计并非基于竞争性民主的原则和理念，而是相信社会共同责任感的存在，认为人民能够在党的领导和引导下，抛开私人的、局部的和短期的利益，以公共理性、整体利益和长远利益作为自己行动的选择依据。“需求层次理论”认为，生存（经济利益）是最基础的需求，该需求得不到满足人们就难以产生追求下一层次的需求之欲望。在秉承共产主义的基本理念下，必须找好私人利益与公共利益碰撞的有效平衡点，克服该制度设立之初的过于理想主义而非理性主义的理念弊端，在人性与党的美好图景之间寻找最为关键的契合点。
（二）制度设计的先天缺陷
在三种基本政体中，民主政体是人类迄今为止最能为人民带来福祉的一种政体。人民代表大会制度是体现民意的最佳政治体制，但目前，这一制度的优越性尚未充分发挥,其相对滞后的制度建设难以适应我国现阶段民主政治体制建设的发展要求。
“法律规定过于原则”、“重程序轻实体”等制度缺陷是我国人大代表制度中最突出的问题。过于原则性的规定导致法律的可操作性大打折扣，实体性规定的不健全、笼统化阻碍人大代表制度得到有效落实，严重桎梏人大代表的作用发挥。同时，尚不完善的制度使人大作用难以得到保障和发挥。以监督机制和保障机制为例，监督机制不完善使代表怠于或滥于履职、保障机制（人身保障和物质保障）不到位使代表惧于履职。“权利的范围是义务的边界”，任何机构和个人缺乏监督都会导致权力（权利）的滥用和扩张。代表的基本物质和人身若得不到保障，我们很难要求他们可以在超出正常理性人的美德的基础上直接实现精神上和人格上的追求。除此，人大代表的当选模式、兼职模式、考核模式也是限制人大代表作用发挥的重大阻力。值得提出的是，在当选的模式下，只有将人大代表所应具有的两个基本条件 ( 即代言的欲望和代言的能力) 相结合，才是保障履职得到实现的最佳途径。然而，我国人大代表的选举以选民推荐为主流和合法形式，推荐形式先天的导致部分代表并非出于为人民掌握当家作主的权益、为人民的意志得到表达而担任此职务。
（三）代表履职意识能力的有限性
代表履职意识指人大代表对自己所负职责的认识程度，以何种态度执行职务、发挥代表作用。第一种是履职意识不强，将代表作为荣誉性职务，不积极深入群众，不切实维护选民的切身利益；第二种是履职全局性意识不强，只对涉及本地区、本部门和自身利益的事予以关心，对涉及国家和地方发展的大事及人民群众普遍关注的重点、难点和热点问题很少过问。
履职能力受学识和时间精力两方面的限制。学识上的限制表现为难以以辩证唯物的角度分析问题，不易看到事物和事件发生的本质，不能将事物之间的联系进行透彻的分析，其决策和博弈选择便难以符合事物客观发展规律且难以促进国家和社会的有序、有效发展。时间精力的限制主要体现为“角色冲突”，目前我国人大代表以兼职为主要形态，只有在人大常委会及各专门委员会任职的少数代表为专职化。兼职人大代表难以在相对集中的时间内完全抛开本职工作，且难以系统的参加和研究特定调研课题。不能有效地履职便使人大代表在实践中被作为符号的象征。因此，原本寄托于人大代表不脱产的理念，让代表工作生活在人民群众之中去更好地了解和倾听人民群众的呼声便被虚置。
三、路径的选择与突破
（一）制度上的完善与创新
一是适当引入选举的非对抗式竞争模式。完全没有竞争的选举，必将成为毫无意义的政治“作秀”，适当引入“选民自荐”、“候选人同意”模式，才能真正实现人大代表选举的民主性，才能真正选出能胜任人民代表重任的高素质代表，实现在提名人、选民与候选人的合意下选出代表。二是适当引入代表专职化。兼职代表制在一定的历史时期发挥了一定作用，但兼职人大代表已经远远不能够满足我国当前日益繁重的国家事务的管理活动，人大代表执行职务的质量受到严重影响。专职化能使代表身份实质化，调动履职的积极性，克服人大制度自身组织结构中的不足，是完善人民代表大会制度的有效途径。三是加强代表的培训和完善代表的考核监督制度。加强对代表的基础知识（法律、政治等）培训，采用网络和实地培训、严格的考试测验、座谈会等形式，同时完善严格且适当的考核制度，如会议缺席公示制度（网站公布），加大受人民监督的方式和形式，如定期公布人大代表履职进度、向人民群众调查代表是否紧密联系群众等。四是逐步健全代表依法履职的保障机制。加大对人大各项事务的经费投入，为代表更多的进行实地调研、考察提供经费支持；同时，进一步完善对人大代表的人身保护，使人大代表敢于说真话，敢于利用法律武器对抗更为强大的各方力量。
（二）人大代表的“美德”
“君主政体中的法律，专制政体中君主高扬的手臂，就能够解决和控制一切。平民政体则还需要另一种动力，那就是美德。”必须具有自我约束、能够牺牲本身最宝贵利益的美德，积极遵守和学习党中央的领导和号召，认真学习和贯彻马克思主义辩证唯物思维，坚持“三个代表”重要思想，主动挖掘社会百态、人民动态，主动提升自我履职能力和履职水平，在生活中自我监督和不断自我批评和进步。只有人大代表从自身的思想意识上、工作态度上、水平能力上的不断学习和提高，才能真正保证人大代表履职的有效落实。同时，只有当人大代表能够坚持和修炼自我的美德，才能切实的保障人民意志的“二次表达”的准确性和正当性，才能真正符合我国基本政体最初设计之目的，才能真正实现人民当家作主的伟大蓝图。
结语：人大代表是人大会议的核心力量，完善人大代表制度的关键和重心在于健全人大代表履职制度。人大代表履职由“虚”变“实”、由“重程序轻实体”到“程序实体并重”是政治要求也是人民的迫切要求，人大代表履职存在的制度问题亟待解决和完善。因此，我们必须坚定走中国特色社会主义政治发展道路的决心和信心，科学总结实践中已经积累的人大代表履职制度民主建设经验，进一步彰显我国人大代表制度的强大生命力和影响力，让人大代表不再使命缺席。
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