摘要：党的十八大，提出“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径”。习近平总书记在中央政治局第四次集中学习会议上，强调“完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求”。对新时期扩大公民参与立法，提高立法的科学化民主化水平提出了新要求。本文以问题提出、困境剖析、对策探析为主线，旨在强化扩大公民参与地方人大立法的共识，从策略转变、制度完善层面，探求扩大公民有序参与地方人大的解决之道。
关键词：地方人大 立法 公民参与
一、问题提出：公民参与地方人大立法之重要意义
当前，我国正处于社会转型时期，不同利益群体的多元化需求容易激化社会矛盾，亟需体现利益多元化的现代化政治体系维持。亨廷顿认为，“政治参与扩大是政治现代化的标志”--而立法参与正是公民政治参与的重中之重。亚里士多德也曾说：在所有情况下，我们总是在不平等中找到政治变迁的原因。提高公民参与立法程度，在法制层面实现利益分配的相对“平等”，对于促进社会稳定发展有重要意义。2013年初，重庆市政府工作报告也明确提出“拓宽公民有序参与立法的范围和途径”，进一步强化了提高地方人大立法过程的社会共识。
（一）社会构建之迫
从英国政论家约翰·弥尔顿思想出发，公民参与立法选项、法律草案的形成、重大问题的讨论等，是“观点的自由市场、意见的自我修正” ，充分保证了言论表达自由。《立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，更是法律层面进一步明确了扩大公民有序参与立法对推进建设和谐社会的重要意义。
1、平衡利益手段。在公民参与立法过程中，各种不同的意见和观点得以充分的表达、反映和碰撞，为科学研究分析各种意见、要求和观点的代表性、合理性提供了条件。有利于立法机关分清多数人或少数人要求，分清长远、全局问题或当前、局部事项，从而在坚持人民根本利益一致基础上，妥善协调处理各种具体的利益关系和内部矛盾，为构建和谐社会确立各方面群众利益最佳平衡法律制度。
2、浓厚法治氛围。在公民参与立法过程中，公民亲身感受到法律是包括自身意见在内的共同意见，是在广泛民主基础上形成的全体人民应一体遵循的行为规范，进而增强公民对法律的认同感，增强公民守法、用法的自觉性，有利于普及法律知识，树立法律权威，促进法律的贯彻实施与遵守执行。
3、强化法制保障。在公民参与立法过程中，公民直接就法律草案充分表达自己的意志和愿望，使立法机关在立法工作中，逐步形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的协调机制，防止“利益部门化”和“部门利益法制化”等问题，为协调不同阶层利益分配、推动社会和谐提供有效的法制保障。
（二）公民意识觉醒之渴求
古老的希腊德尔斐神庙上有一句名言：认识你自己。在中国政治文明的进程中，已经有越来越多的人逐渐成为“认识自己”的公民，渴求通过正常渠道、途径“有序”参与社会管理事务。扩大公民参与地方立法，也正是顺势而为。正如哲学家斯宾诺莎所言——“公民不是天生的，而是后天造成的”，充分参与立法才能实现公民后天的政治价值，增强公民的主体、权利、法治意识，同时，也有效弥补代议制民主形式共有的缺陷与不足，体现了我国人民当家作主这一宪法精神。
1、初级阶段：主体意识。每个公民都是以国家主人的资格和身份加入我国社会主义共同体的，都是民主政治主体，应该而且必须要有主体意识。不仅要认识到主体地位，而且还要意识到主体性。公民意识到自己的主体地位和主体性，意识到作为主体而应由的权利与承担的义务，才有能动的立法参与意识，并外化为立法参与活动，推动民主法治的发展。
2、中级阶段：权利意识。公民权利意识是其主体意识的具体化，是主体的权利在观念中的反映。主要有三个层次：第一，认识和理解依法应享有的权利及其价值；第二，掌握如何有效行使与捍卫这些权利的方式；第三，自觉把行使权利的行为规约于法律规范中，以免损害其他主体的权利。1公民权利意识的这些内容是不可分割的。只知自己有何权利而不取行使和捍卫这些权利，无异于放弃这些权利。权利意识的不断的增强直接或间接的导致公民产生强烈的参与立法的意识，逐渐化为参与立法的行为。
3、高级阶段：法治意识。公民意识的觉醒发展到较高阶段即强烈的法治意识。法治是民主政治的本质要求和有机组成部分，是间接的民主政治机体中生长出来的自我保护机制。公民寓于法治政府之中，当然要有法治意识，例如自觉认同和尊重体现公益的法律；自觉守法；自觉依法抵制他人的违法行为，以维护公意和法的尊严。随着社会的发展，公民逐渐形成自觉的法治意识，并且普遍见与行动，标志之一既是参与立法。
（三）立法科学化之需
古罗马诗人奥维德有句名言：“制定法律法令，就是为了不让强者做什么事都横行霸道。”立法活动绝不是任意的，是人们在自觉认识客观规律的基础上将客观规律及其要求以行为规则反映和表达出来的一种形式。2公民参与立法，有助于提高立法的科学化、民主化水平。
1、质量性要求。法律作为一种普遍有效的社会规范,不仅要有善的内容,同时也离不开善的形式,只有内容和形式的有机统一,才有可能充分发挥其社会关系调节器的作用。3因此，高质量的立法需是形式合理性和内容科学性的高度统一。现代社会不同于以往社会的显著标志，就是经济上实行市场化，政治上实行民主化，这两化的实现都需要法治来体现来保障，然没有高质量的立法作为前提和摹本，就不可能发展成我们所要建设的现代化法治国家。
2、稳定性要求。法律的稳定性是法律的内在属性。亚里士多德说过：“法律所以见效，全靠民众服从。而遵守法律的习性须经长期的培养，如果轻易地对这种或那种法律常作这样或那样的废改，民众守法的习性必然削弱了”。法律保持稳定，可以在一定程度上保持社会关系的稳定，保证社会在有序状态下发展。公民参与立法，直接将自己的诉求表达出来，在制定法律时更符合社会生活的客观需要，符合社会关系的现状和发展，有利于法律稳定性，这样才能真正的维护法律的权威。
3、实效性要求。法律的实效性要求所制定出来的法律作用于社会实际生活及人们的行为所产生的实际影响或收效。它不是靠外在的强制所能达到的，而是法律本身的形象，权威的影响，是法律的作用对象将法律内化的结果。然而，立法机关制定出来的法律要想达到这种效果，仅仅依靠自身力量难以实现当代人们的需求。要弥补这个缺口，公民参与立法不失为一个重要的途径。
二、现实困境：公民参加立法的权力之殇
公民参与地方人大立法的现状与目前立法机关所倡导的民主立法、科学立法之理念相比，无论是在参与程度、参与层次、参与水平、参与质量、参与效果还是在公民参与立法的相关制度构建等方面，都尚处于春雪初融的阶段。究其原因，就在于地方人大立法过程中公民参与制度体系有待完善。
（一）公民参与立法的法律化、制度化缺失
公民参与地方人大立法的实践早已有之，但作为一种制度安排开展则是在2000年《立法法》颁布实施后。从各地实践来看，当前我国地方立法的公民参与还只处在探索起步阶段，还未形成法律化、制度化的局面。
1、法律约束不健全。《立法法》规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过各种渠道参与立法活动。”这为公民参与立法提供了法律依据，但上升到制度层面、法律层面的约束性规定缺乏。加之在现有制度安排下，立法机关要“完成”公民参与地方人大立法的“规定任务”，只需在形式上“顺利”完成公民参与立法的程序即可，而无需考虑实际效果。因此，亟需解决法律规制问题，促使“形式参与”向“实质参与”转变。
2、程序规则不到位。根据《立法法》规定，公众参与地方立法的途径有：立法听证、全民讨论、书面征求意见、座谈会、论证会等。但对这些参与方式在何种情况下使用，不同参与方式之间的区别，参加人、参加形式各地大多没有具体的规定，尤其是座谈会、论证会等制度更为松散。“赋予公民一个立法参与权，却没有相应的制度作保障，所以这个权力要么被滥用，要么被荒废。”公民参与立法易产生“忽闻海上有仙山，却在缈缈虚无间”之感。
3、制度链条未形成。公众参与政府立法只有在通过制度获得权利、方式、途径和保障等方面的认定，才有可能有序的参与。在地方人大立法实践中，公众参与的方式大多是在实践中总结出来的经验，而没有对其加以制度规制。虽然存在有少数实施办法或规定，但其都没有完整建立公民参与地方立法的制度链条，更难形成制度合力，不能保证公众参与有效的进行。造成公民参与流于形式，在一定程度上被虚化。
（二）公民参与地方立法的良性运行机制缺位
运用美国数学家维纳控制论的思想，公民参与立法作为一个系统，需要参与主体、参与环节、参与方式之间形成良性互补和互动效应。在实践中，这种良性运行机制机制的缺位也在影响着公民参与地方立法实际效果。
1、信息公告不充分。在法律制度层面上：2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》，对人民政府的权力义务的从法制层面进行了规范。但目前，关于地方人大立法信息公开的正式法律缺位，公民立法知情权缺乏保障。在实践层面上：立法规划、立法计划的编制较少有公众参与，一般也不向公众公布；公布立法草案即使征求了公众意见，一般也只是在公布草案文本阶段，对草案的起草依据、说明等相关内容公布较少。许多地方虽然存在着在立法过程中公布法律草案、公开征求公民意见的规定，但是在实际运行过程中，公民参与的时间却很局促，无法达到公布草案制度预设的效果。
2、参与有序性不足。我国公众的社会联系相对松散，组织性不足，无法集中力量表达自己的意志。加之由于前面所述公民参与立法制度化不足、渠道不宽，造成了公民参与立法表达“过度”与“不足”并存。在实践中，由于公众表达能力和表达资源的不同，决定了不同群众对立法发挥作用的不同。比如，现行政府立法多采用网上征求意见，一部分公众的意见难以有效表达。再如，在立法征求意见实际中，精英阶层占有更多话语权，弱势群体由于自身劣势，往往意见表达不足，容易形成“沉默的螺旋”，更是为立法机关把握利益平衡的支点增加了难度。
3、反馈机制虚化。立法参与过程中，地方人大无意中存在“重征集，轻处理”的现象，公民满腔热情提出自己的立法意见或建议，积极参与地方人大立法过程，但在提出意见和建议之后，大部分却石沉大海。意见采纳与否鲜有回复，更勿谈取舍理由。地方人大与公民之间良好的互动没有建立起来，对公民参与立法活动的反馈机制不健全，就会损伤公民参与地方立法的热情和积极性，失去对立法机关的信任。
三、破题路径：完善公民参与地方人大法制设计
坐而论道易，寻求出路难。道格拉斯?诺思提出，“制度效率是指在一种约束机制下，参与者的最大化行为将导致产出的增加，而无效率则指参与者的最大行为将不能导致产出的增长。”完善的程序和良好的制度，对于扩大公民有序立法参与，实现立法民主、遏制部门利益而言，都是不可或缺的。
（一）未雨绸缪——公民参与立法的法律保障
1、制定正式法律、法规。目前，关于公民参与地方人大立法的正式法律法规缺位，造成公民参与地方人大立法的知情权难有保障，更不用谈参与权。今年7月，甘肃省出台的《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》，对公众参与地方立法的方式、公众参与立法会议的种类、地方性法规制定机关或者起草单位组织公众参与立法会议的规则和程序作出了明确规定，引起了良好的社会反响。上升到国家层面，全国人大及其常委会应在总结各地实践的基础上，专门制定一部关于公民参与地方人大立法的法律。该法律不仅可以具体地、详细地、强制性地规定，立法在制定程序上经过的五个阶段:立项（调研）阶段、起草阶段、草案的审查阶段、决定和公布阶段信息等方面内容必须向社会公开；而且还可以将受众范围、公开的内容、公开的程序以及公开的方式等相关内容作出具体规定，逐步引导立法信息公开工作向切实保障公民知情权、监督权方面努力，进一步保障公民参与地方人大立法活动有序开展。
2、修定相关法律、法规。在宪法方面，进一步明确公民参与权利的范围，使公民有明确的参与途径和方式，也对涉及到公民参与的政府行政行为加以规范和约束。同时，扩大公民有序参与地方人大立法，必然涉及到政府部门信息的公开，应坚持以保障信息公开法律为先，及时修订《档案法》、《国家安全法》、《政府信息公开条例》等相关配套法规。如，按照《档案法》，政府信息，一旦归入档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，虽有公开的可能，但公开的内容可能会无迹可查。再如《国家安全法》等涉及到保密工作的法律、法规，由于制定时间较早，均有保密有余、公开不够的之嫌，亟须及时修订、完善。
（二）公听并观——公民充分参与的制度扩展
1、完善立法听证规则。由于在我国，立法听证实践多是尝试性的，不仅听证制度存在着需要改进的地方，各地立法听证规则也存在着许多的不足。地方人大应当尽快制定和完善具体、详尽的立法听证规则，明确听证范围和事项，逐步实现立法听证的规范化和法制化，真正实现立法听证活动的依法运作。在立法听证制度中，主要应就听证陈述人的选择、听证程序、听证意见的处理等方面作出具体规定。立法听证，既要规定“听”，又要规定“证”，切实提高听证实效，避免走过场。立法听证规则的制定既有助于立法听证工作本身的制度化和规范化，也有助于公民参与地方人大立法的制度化和规范化。
2、拓展立法公开渠道。充分的立法公开应该扩展公开的阶段与渠道。不少地方在公布生效法律之前，会将法律草案在地方门户媒体公布。例如，重庆市法律、法规草案是在重庆市人大外网上公布。但是充分的立法公开不应仅限于法律草案的公布，法律、法规议案的提起、讨论、审议和表决等过程都应当通过合理途径让公众知晓，并尽可能通过新闻媒体对外传播。除因保密需要外，立法活动应当公开举行。立法活动所形成的文件及所产生的各种记录都应当公开，并允许公民通过合理途径免费查阅。针对公民对地方人大立法信息知情度欠缺的情形，地方人大应当在公开立法信息形式上多样化，充分利用报纸、电视、互联网等这种大众媒介等渠道，保证公民方便、快捷、全面的接受到立法信息。
3、建立立法助理制度。专家参与地方立法可以帮助普通公众更好地实现参与权利。立法助理是由专家、学者等有特定专长的人为公民提供参与立法的帮助，包括提供咨询、立法建议、参与方式等指导。立法助理制度就是请具有立法专门知识的人员，加入到立法过程中来，协助立法机关及人民代表履行立法职责，完成立法工作的制度。听证制度解决了不同利益的普通公民参与立法的制度化问题，地方立法信息公开制度解决了公民获知立法信息途径的制度化问题，而立法助理制度则解决了专家参与立法的制度化的问题。这三种制度相辅相成，相互配合，基本构成了我国现代化公民参与地方人大立法的制度化体系。当然，仅凭这三种制度是远远不够的，还需要其他完善配套制度一起运行，同时这三种制度自身也需要不断地完善。
4、完善参与反馈机制。探索完善立法听证与其他立法程序相互支撑的地方立法机制。在编制立法规划、确定立法项目、起草法案、提出法案、审议法案以及修改和废除法案，应将立法听证有机地融合每一个阶段中，有效地确保所立之法的公正性，也只有这样才能形成独具特色的民主、科学、公正。同时，地方人大在最终公布法律规范时，应同时公布对听证会上各种意见的处理情况，尤其对不予采纳的意见应说明理由，保护公众参与积极性。
（三）补偏救弊——立法后监督机制的构建
1、建立健全监督机制。法的生命力在于其质量，所有法制定出来就近乎完美是不现实的，立法监督对于提高立法质量显得尤为重要。目前，与西方发达国家相比，我国立法违宪审查工作质量、工作效果均有待提高。应积极借鉴喜欢世界上先进地区比较成熟、稳定的立法监督制度，进一步发挥了公民在立法中的监督作用，切实加强了对地方人大立法的监督，实现落实人民当家作主和确保立法质量“双赢”。尤其，需加强对立法后施行情况的监督，确保制定出来的法律具有顽强的生命力，为和谐社会进一步发展提供一条更加有力的法制保障。
2、建立绩效考核机制。随着我国政治体制改革的不断深化，绩效评估作为行政管理的一项制度创新，越来越受到各方的重视。作为一项直接影响官员政治前途的制度，其对于地方立法机构具有现实约束力，可以保证公民参与立法工作的推进；而公民充分参与立法作为地方立法工作未来的工作重心，将公民参与立法工作的实施情况纳入相关单位的绩效考核，对于建立科学全面的绩效考核制度也具有及其重要的意义。一方面从立法之初，信息的公布是否及时全面，立法过程中所有文件、资料和会议记录是否妥便于公民及时查询及对公民提出的建议是否进行记录，适时答复、解释和说明等，这都可作为考核指标。另一方面还应当重视责任制度，只规定责任而不规定追责制度，行为无法得到约束。因此，通过问责制度的建设，监督政府行为，提高政府责任意识，确保公民参与地方立法活动顺利进行。
四、结语
公民参与地方人大立法，有利于在完善代议制民主前提下扩大公民对立法决策的直接参与，其意义极为深刻。尽管，由于受历史文化、经济社会发展程度、民主法制水平的影响，目前我国公民参与地方立法还处于探索阶段。但随着我国政治体制改革的不断深化，民主、法制化建设不断深入，经济社会不断发展，我国公民参与地方立法的环境也必将不断地得到优化，全社会公民参与意识也必将不断地得以深化，公民参与权利实现最大程度的保障，公民参与的积极作用在国家立法、行政管理和公共治理等各个领域中得到更好的发挥！
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